2007年3月5日，韩国釜山外国语大学教授金文吉公开日本驻中国上海领事馆警官田岛周萍于1937年12月21日发给长崎水上警察署的公文《有关为皇军官兵征调慰安妇委托文件》，记录当时日本为广泛动员慰安妇，领事馆、宪兵队、陆军武官室等单位分工缜密：日本领事馆签发营业执照给慰安所，对慰安妇被运抵各港口时提供方便；日本宪兵队负责将慰安妇运送至慰安所，及保护慰安妇营业者和慰安所的安全；日本陆军武官室负责辟建慰安所、检诊慰安妇等工作。该文件指称：“经各个有关部门深入研究及与（上海）总领事馆、陆军武官室、宪兵队协商结果，为提升皇军士气，决定在各战线设置慰安所。……根据此决定，正在日本和征召慰安妇。凡持有相关证件的人员，务必保障其顺利搭乘船只前往目的地。”
慰安妇制度的提出，据当时日军官方的说明是为了减少因性侵犯而带来的性病问题，并抚慰日军因战败而产生的沮丧情绪。
